宪政这个词一百多年前才出现，但是从宪政的本质来说，中国几千年历史上早就有了。

这一要求十分重要，因为这涉及行政机关得以成立、取得行政权力和依法运行权力的科学性和合法性问题。以写入中央行政机关组织通则为宜。

编制管理就是对国家机关人员和机构设置的一种控制，通过法律形成硬约束，以促进国家机关减少冗员、高效运作。本文仅探索行政组织法制问题。同时，在《国务院组织法》中规定一条，国务院人数总额，由总理每年向人大作政府工作报告时说明，可以变动，但只能减少，不得增加。【注释】 [1] 参见《中央人民政府法令汇编》( 1949———1950 年) ，法律出版社1982 年版。多年来，我们的行政组织法一直很不完善，影响行政管理水平的提高，这和我们对行政组织法在依法行政中的意义和作用认识不足有关。

另一种情况是，《国务院组织法》已有明确规定的，如第9 条规定了副部长为2 至4 人，副主任为2至4 人。《国务院组织法》特别对部委的副职人数配置明确加以规定，其立法目的显然是为了加强法律控制，但实践中有些部的副部长远不止4 人，明显违反组织法的规定。同时，国家立法权和地方立法权仍有区别。

如果不制定相应的普通法律，宪法规范便无法成为判断行为合宪与否的标准，进而无法付诸实施。一种与之对立的观点认为，现行宪法第2条规定一切权力属于人民，此处的一切权力，可以称之为国家最高权力，属于主权意义上的权力，而全国人大只是最高国家权力机关，不是国家最高权力机关，行使的只是最高国家权力，而非国家最高权力。[19]韩大元教授认为全国人大为我国制宪机关，享有制宪权。1999年，香港终审法院在吴嘉玲案判决中宣称，《香港基本法》分配并界定权力，规定基本权利和自由，任何与之相抵触的法律均属无效，香港法院有权审查全国人大及其常委会的行为是否符合《香港基本法》。

（3）无视全国人大与地方人大均为国家权力行使机关的事实。{6}童之伟：《立法根据宪法无可非议—评全国人大立法不宜根据宪法说》，《中国法学》2007年第1期。

注[12]，梁慧星文，等等。[68]民事立法主要是对社会中的事实规则进行确认，属于确认性立法，应当主要遵循不抵触的法源原则，即立法机关确认的事实规则不得抵触宪法上关于民事关系的直接规定。实则不然，这些机构由人民选举产生的代表组成，只是代表机构，并非人民的直接集合体。[64'63吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1992年版，第22页。

立法的权力渊源和内容渊源分别是在第三层和第四层意义上使用。（2）立法权是包括制宪权在内的广义概念，其中的制宪权仅指制定调整国家权力与公民权利关系的法律，即宪法部门的权力，与制定调整平等主体间的财产关系和人身关系的民法部门、规定犯罪和刑罚的刑法部门和其他部门法的权力间并无高低之分。{3}韩大元：《由〈物权法（草案）〉的争论想到的若干宪法问题》，《法学》2006年第3期。1982年的宪法修改引入了第31条，将九条方针政策的基本内容法律化。

除全国人大外，人民行使国家权力的机关还有地方各级人大。毫无疑问，立法权法定是我国宪法确立的基本规则，立法者只能根据宪法立法，[10]根据宪法，制定本法的拘束对象是包括全国人大在内的所有立法者。

对这种从描述性命题中导出规范性结论的方法论批判，参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法—规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第9页。一是在规定全国人大为最高国家权力机关后，规定全国人大及其常委会行使国家立法权，未称之为行使国家立法权的唯一机关（第57条和第58条）。

邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年版，第6页。[42]参见许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社2009年版，第241页。民法的确不是宪法设置的立法机构创造出来的，但它或者是由宪法设置的立法机关确认的，或者依赖于宪法设定的司法机构的承认[8]—此时的司法机构不过是在扮演立法者的角色。[8]日本学者的研究表明了这一点，参见陈道英：《宪法与民法关系论争的总结与回应》，《厦门大学法学评论》2007年第14辑，第256页。宪法母法论的缺陷是将公法立法的法源原则简单扩展至全部立法的领域，所忽略的问题是，具体化的表述总是与概括性规则的存在联系在一起，而民事规则源于现实生活，并非每条民事法律规范都能在宪法上找到直接依据，若断言民事立法是宪法基本权利规范的具体化，便可能导致部分民事法律陷入缺乏宪法上直接依据的困境。主权机关论将全国人大视为居于宪法典之先之上的、创制宪法的主权者，是对现行宪法第2条和全国人大制宪历史的错误理解。

既然包括民法在内的法律的形成，必须借助国家权力的行使，基于权力制约的基本原则，对立法权进行合宪性追问便属天经地义，立法者在法律文本中加入一句根据宪法，制定本法，恰是自证合宪性的该当之举。民法不是宪法的实施细则。

对《香港基本法》草案合宪性的质疑主要来自香港地区，基于良好的法治传统和规范意识，论者主要从宪法文本出发，运用规范分析方法展开讨论。《尊重历史，尊重现实，展望未来—彭真副委员长七月十六日谈话发表以后》，《今日中国》（中文版）1982年第10期，第3页。

依现行宪法第2条、第57条和第58条的规定，全国人大是全国人民的代表机关、最高国家权力机关、国家立法机关。确认性立法是指承认既存的社会规则，可谓之法律的发现。

因此，人民选举代表组成第一届全国人大，第一届全国人大第一次会议制定中国宪法，至多说明制定1954年宪法时，全国人大应是制宪机关，是人民授权的主权行使者。主权机关论者显然无限延长了这条授权规范的生效期间。[27]他认为，在三权分立体制下，一般由人民行使制宪权，制定宪法，确立立法权、执行权和司法权分立的国家机构体系，立法机关的立法权源于宪法的授权，立法机关在制定法律时，必须标明根据宪法，制定本法。[40]参见许崇德：《现代宪法产生过程的特点》，《法学研究》2003年第1期，第100页。

（2）监督权：监督宪法实施、审查批准国民经济、社会发展计划和国家预算及其执行情况、监督全国人大常委会。这种观点首先出现在《香港基本法》草案的合宪性之争中。

第73条规定代表享有质询权。[26]主权机关论者持反对立场，梁慧星教授是代表。

[42]第62条第15小项使用了最高国家权力机关的表述，依一般的语法习惯，该条中前14项应是对最高国家权力机关职权的具体列举。但若要全面贯彻根据宪法，制定本法的规范要求，理论上便必须对宪法条款展开精致、深人和系统的规范性分析。

宪法停止论的另外一种理论表现是公法渊源宪法／私法渊源民法论（下称私法渊源民法论）。根据现行宪法的规定，全国人大是宪法设定的最高国家权力机关，宪法第62条是其权源依据在强调建设法治国家和法治政府的今天，完善行政组织法应该提上议事日程了。否则，企业就会效益低下，甚至导致亏本以至破产。

行政组织法的重要作用之一，就是既要授予权力，又要通过划清行政权的边界来防止行政权的滥用，授予与界定、控制并存。编制中还有一些各部门都需要规范的共同性问题，但不适合写入《国务院组织法》或部门组织法的，如国务院行政机构的层次、结构、领导职数、人员比例、管理幅度和国务院行政机构的设立、变更、撤销的程序; 编制管理的监督检查、法律责任以及编制管理机构等等，可能需要另行制定中央行政机关组织通则更为可取。

城市基层自治组织居民委员会，现在很多则称为社区，它们的性质、地位、作用等也都缺乏法律规范，亟需立法。又如国家工商局、技术监督局等等，其行使的职权范围与部、委有何区别? 此外，据说部、委和直属机构、办事机构的区别是在级别上，前者为正部级，后者为副部级，但现在很多局和办都已成为正部级，并无区别。

[2] 参见《中华人民共和国法规汇编》( 1954 年9 月———1955 年6 月) ，法律出版社1956 年8 月版。要解决这一难题，一是依靠大部制改革，最大限度地整合分散在国务院不同部门的相同或相似的职责和资源，归于一个部门; 二是要对部门组织法中有关职责权限的规定，与单行法中的有关规定进行一次全面的对接梳理，查清职权交叉的法律源头，然后修改法律，务求一项职权只由一个部门行使，这是我国组织法治中的一个重大问题。